L’art. 473 bis del codice di procedura civile è stato inserito dalla Riforma Cartabria e precisamente dall’art. 03, comma 33, D.Lgs. 10 ottobre 2022, n. 149, che ha inserito il Titolo IV-bis, a decorrere dal 18 ottobre 2022, ai sensi di quanto disposto dall’art. 52, comma 1, del medesimo D.Lgs. n. 149/2022. Per l'applicabilità e l'effetto di tale disposizione vedi l'art. 35 del medesimo D. Lgs. n. 149/2022.
Attualmente è previsto che
«Il giudice provvede alla nomina del curatore speciale del minore, anche d'ufficio e a pena di nullità degli atti del procedimento:
a) nei casi in cui il pubblico ministero abbia chiesto la decadenza dalla responsabilità genitoriale di entrambi i genitori, o in cui uno dei genitori abbia chiesto la decadenza dell'altro;
b) in caso di adozione di provvedimenti ai sensi dell'articolo 403 del codice civile o di affidamento del minore ai sensi degli articoli 2 e seguenti della legge 4 maggio 1983, n. 184;
c) nel caso in cui dai fatti emersi nel procedimento venga alla luce una situazione di pregiudizio per il minore tale da precluderne l'adeguata rappresentanza processuale da parte di entrambi i genitori;
d) quando ne faccia richiesta il minore che abbia compiuto quattordici anni.
In ogni caso il giudice può nominare un curatore speciale quando i genitori appaiono per gravi ragioni temporaneamente inadeguati a rappresentare gli interessi del minore. Il provvedimento di nomina del curatore deve essere succintamente motivato. Si applicano gli articoli 78, 79 e 80.
Al curatore speciale del minore il giudice può attribuire, con il provvedimento di nomina o con provvedimento non impugnabile adottato nel corso del giudizio, specifici poteri di rappresentanza sostanziale. Il curatore speciale del minore procede al suo ascolto ai sensi dell'articolo 315-bis, terzo comma, del codice civile, nel rispetto dei limiti di cui all'articolo 473-bis.4.
Il minore che abbia compiuto quattordici anni, i genitori che esercitano la responsabilità genitoriale, il tutore o il pubblico ministero possono chiedere con istanza motivata al presidente del tribunale o al giudice che procede, che decide con decreto non impugnabile, la revoca del curatore per gravi inadempienze o perché mancano o sono venuti meno i presupposti per la sua nomina»
Con la norma ricordata sono stati puntualmente definiti i compiti ed il ruolo nel processo di famiglia del curatore speciale del minore.
Il decreto emesso dal Tribunale di Pisa in data 10 ottobre 2023, Presidente Relatore, dott.ssa Eleonora Polidori, individuando nella legge di riforma la «rivisitazione e il rafforzamento dell’istituto che è stato reso, come noto, uno strumento ancora più efficace e ancorato a previsioni ampie» [Trib. Pisa, Decreto 10 ottobre 2023], identifica gli essenziali profili fondanti il diritto al compenso del curatore ed i soggetti obbligati a corrisponderlo.
Nella minuziosa regolamentazione della riforma manca un esplicito riferimento alla remunerazione di un incarico che prima facie risulta di grande delicatezza e responsabilità oltre a richiedere una competenza spesso propria di professionisti esercenti le professioni legali, i quali potrebbero essere coinvolti in specifiche attività giudiziali. E, specie in seguito alla riforma Cartabria, è fuor di dubbio che «si tratta di istituto che è destinato ad essere oggetto di sempre più frequenti applicazioni e che i candidati alla nomina di curatori del minore, nel perdurante silenzio sul punto del legislatore (anche nelle nuove norme di cui all’art. 473 bis. 7 e 473 bis.8 c.p.c.), sono nella prassi, nella stragrande maggioranza dei casi, avvocati specializzati nel diritto di famiglia, quindi professionisti che fanno applicazione nell’esercizio dell’incarico, oltre che delle proprie doti umane di equilibrio e buon senso, anche e soprattutto del proprio bagaglio di conoscenze tecnico – professionali (tanto che nelle prassi di molti uffici giudiziari costituisce titolo preferenziale per la nomina l’aver svolto specifici corsi di formazione).» [Ivi].
Sono pertanto chiari il contenuto dell’incarico al curatore ed il complesso di conoscenze e competenze messe in funzione al fine di soddisfare l’interesse del minore, nelle situazioni nelle quali è prevista la sua obbligatoria nomina quando non sia il minore stesso a richiederlo nei procedimenti che lo riguardino.
Quanto all’intensità dell’impegno necessario all’adempimento del compito assegnato, motiva ancora il decreto in commento, che si tratta di un incarico che normalmente «si articola in più incontri, colloqui e udienze e si snoda in un arco temporale anche piuttosto rilevante, comportando talvolta al nominato curatore la necessità di procedere all’ascolto del minore, dirimere possibili contrasti insorti tra i genitori, effettuare trasferte e altri impegnativi incombenti.» [Ivi].
Preliminarmente, rispetto alla questione del compenso del curatore, una considerazione di ordine sistematico nel quadro generale dell’ordinamento, rispetto a quegli istituti che a vario titolo intervengono in situazioni in cui è previsto un intervento a favore del soggetto fragile o incapace: la gratuità di una prestazione professionale (in generale, lavorativa) nel nostro ordinamento non può che essere eccezionale stante la regola generale della sua onerosità. Imprescindibile fondamento di questo principio è l’art. 36 della Costituzione ove è stabilito che «Il lavoratore ha diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del suo lavoro e in ogni caso sufficiente ad assicurare a se' e alla famiglia un'esistenza libera e dignitosa. La durata massima della giornata lavorativa e' stabilita dalla legge».
In conseguenza di ciò le ipotesi di gratuità di una prestazione professionale sono espressamente previste dalla legge e «allorché il legislatore ha voluto stabilire la gratuità di un incarico lo ha fatto espressamente come ad esempio per il tutore dell’incapace (art. 379 c.c.) o per l’amministratore di sostegno (art. 411 c.c. nella parte in cui fa rinvio anche all’art. 379 c.c.)» [Ivi].
L’art. 379 c.c., previsto nel quadro della disciplina della tutela dell'interdetto, è applicato all’amministrazione di sostegno e prevede che «L'ufficio tutelare è gratuito. Il giudice tutelare tuttavia, considerando l'entità del patrimonio e le difficoltà dell'amministrazione, può assegnare al tutore un'equa indennità. Può altresì, se particolari circostanze lo richiedono, sentito il protutore, autorizzare il tutore a farsi coadiuvare nell'amministrazione, sotto la sua personale responsabilità, da una o più persone stipendiate.», con una previsione che, pur superando il limite dell’essenziale e totale gratuità, non si spinge oltre la c.d. equa indennità con una sostanziale funzione di rimborso spese ben lontano dalla funzione propria della retribuzione.
La tematica è di particolare delicatezza nel quadro dell'Amministrazione di sostegno, un istituto regolato dalla legge n. 06 del 09 gennaio 2004 con il fine di garantire, mediante interventi di sostegno temporaneo o permanente, tutela legale e protezione alle persone prive in tutto o in parte di autonomia nell'espletamento delle funzioni della vita quotidiana.
L’amministrazione di sostegno, inizialmente pensata per il famigliare della persona fragile, spesso già impegnato, al momento della nomina, nella cura del congiunto e purtuttavia nella necessità di un provvedimento abilitante ad un’efficace interazione con enti e istituti, anche pubblici, ha visto negli anni allargare a dismisura il proprio campo di applicazione ed aumentare la complessità nello svolgimento dei compiti attribuiti all’Ads, assai spesso individuato in un professionista, ad es. avvocato o commercialista.
La delicatezza del tema del compenso dovuto all’Ads risiede nel fatto che il tempo e lo spazio necessari alla cura della persona fragile spesso risultano sottratti alle ordinarie attività del professionista con conseguenze dannose su quest’ultimo o, quando l’alternativa sia risolta, nell’ambito consentito di scelta discrezionale, in un rinvio dell'adempimento per l’amministrato, in una diminuzione del livello di qualità ed efficienza del servizio ad esso reso dall’Ads.
Peraltro in tale ambito risulta invalicabile il limite posto dall’espressa previsione legislativa citata.
Non così quanto al curatore dove, al contrario, il legislatore tace ed alla luce della regola generale dell’art. 03 della Costituzione di onerosità del lavoro professionale; d’altra parte «sarebbe irrazionale che ad un incarico foriero di gravose ed impegnative attività (basti pensare anche solo all’ascolto del minore) e di conseguenti responsabilità (capitolo sul quale si dovrebbe aprire un’altra parentesi, non potendosi neppure immaginare che il curatore non risponda civilmente del proprio operato)» [Ivi] e «sarebbe irrazionale (…) che al diligente espletamento di tale incarico non consegua un corrispondente diritto ad un congruo compenso. E sarebbe talmente irrazionale che di tale vuoto normativo si dovrebbe perfino dubitare in punto di costituzionalità.» [Ivi].
Tornando quindi all’istituto del curatore del minore, esso viene inquadrato nella struttura del processo civile nel quadro degli “altri ausiliari del giudice” di cui all’art. 68 c.p.c., sulla base del fatto che il curatore può considerarsi un “esperto in una determinata arte o professione” ovvero una persona comunque “idonea al compimento di atti che il Giudice può nominare nei casi in cui non sia in grado di compiere da solo quegli stessi atti.”
Di particolare rilevanza è, poi, il passaggio della motivazione del decreto in esame laddove precisa che il curatore «lungi dall’essere una longa manus del giudice, assume al contrario una funzione ed un ruolo di piena cura e tutela dell’interesse del minore e nessuno dubita che, per tutelare tale interesse, egli/ella possa persino giungere ad impugnare i provvedimenti dello stesso giudice che lo ha nominato» [Ivi], il che lo differenzia dalla figura, ad es., del consulente tecnico, avendo il curatore un ruolo attivo che realizza la condizione del minore di parte in senso sostanziale e processuale del processo che lo riguardi.
Il decreto infine precisa anche altri due essenziali aspetti relativi alle modalità di quantificazione del compenso ed all’individuazione dei soggetti tenuti a corrisponderlo.
Sotto il primo profilo, sulla base di tutto quanto precede in ordine alla natura professionale dell’attività svolta dal curatore, a norma dell’art. 52 disp. Att. c.p.c., «il compenso deve essere liquidato con decreto dal Giudice che ha nominato l’ausiliario “tenuto conto dell’attività svolta” e il decreto con cui i compensi sono liquidati, a norma dell’art. 53 disp. Att. c.p.c., deve contenere l’indicazione della “parte che è tenuta a corrisponderli”.» [Ivi].
In ordine, poi, ai criteri di quantificazione, occorre distinguere:
se siano state svolte attività difensive, troverà applicazione il Decreto Ministeriale 13 agosto 2022, n. 147 (regolamento recante modifiche al decreto 10 marzo 2014, n. 55, concernente la determinazione dei parametri per la liquidazione dei compensi per la professione forense, ai sensi dell’articolo 13, comma 6, della legge 31 dicembre 2012, n. 247) al cui art. 10 – septies prevede che “Per le attività difensive svolte dall’avvocato in qualità di curatore del minore, il compenso è liquidato applicando i parametri previsti dalle tabelle allegate al presente decreto relative alle procedure e ai giudizi in cui è di volta in volta nominato.”;
se, invece, le attività del curatore siano state esclusivamente volte a rappresentare l’interesse del minore nei rapporti con i genitori e con il Giudice nonché a procedere all’ascolto del minore, in questo caso trovano applicazione l’art. 49 del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, Il quale, in tema di Elenco delle spettanze prevede che «Agli ausiliari del magistrato spettano l'onorario, l'indennità di viaggio e di soggiorno, le spese di viaggio e il rimborso delle spese sostenute per l'adempimento dell'incarico» e l’art. 51 del medesimo DPR cit. che, in tema di Determinazione degli onorari variabili e aumento di quelli fissi e variabili, prevede che «Nel determinare gli onorari variabili il magistrato deve tener conto delle difficoltà, della completezza e del pregio della prestazione fornita. 2. Gli onorari fissi e variabili possono essere aumentati, sino al venti per cento, se il magistrato dichiara l'urgenza dell'adempimento con decreto motivato»;
Infine, chi deve pagare? Ovviamente i genitori ed alla base di questa conclusione vi sono due essenziali considerazioni:
anzitutto la Riforma Cartabria, che ha, come detto, specificato e rafforzato l’istituto del curatore del minore prevedendo per alcune ipotesi di nomina obbligatoria addirittura la sanzione della nullità processuale in caso in cui la nomina sia omessa; in generale le ipotesi che fondano la predetta nomina sono riconducibili a violazioni da parte dei genitori rispetto a doveri anche basilari ad essi facenti capo, e sarebbe contraddittoria qualunque interpretazione della legge che li esonerasse dall’obbligo corrispondente alla violazione dei propri doveri genitoriali.
Rispetto alla considerazione per la quale il curatore viene nominato in situazioni in cui, proprio a causa delle violazioni suddette, si crea un conflitto, di fatto, tra genitori e figli, giova precisare che esso non costituisce un conflitto in senso tecnico ossia tale da far ritenere il genitore esonerato dall’obbligo di provvedere alle esigenze dei figli minori: quest’obbligo permane infatti anche e sopratutto laddove dette esigenze consistano per i figli minori nel trovare assistenza e tutela, quali parti sostanziali e processuali, nel quadro dei procedimenti che li riguardino.
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The proper compensation for the guardian of the minor
is determined based
on the activities carried out and is the responsibility of the minor's parents.
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Article 473 bis of the Civil Procedure Code was introduced by the Cartabria Reform, specifically by Article 03, paragraph 33, Legislative Decree no. 149 of October 10, 2022, which inserted Title IV-bis, effective from October 18, 2022, pursuant to Article 52, paragraph 1, of the same Legislative Decree no. 149/2022. For the applicability and effect of this provision, see Article 35 of the same Legislative Decree no. 149/2022.
Currently, it is provided that:
"The judge appoints the special guardian of the minor, even ex officio and under penalty of nullity of the proceedings, in the following cases:
a) when the public prosecutor has requested the forfeiture of parental responsibility of both parents, or when one parent has requested the forfeiture of the other;
b) in the case of adoption of measures under Article 403 of the Civil Code or the placement of the minor under Articles 2 and following of Law No. 184 of May 4, 1983;
c) in cases where the proceedings reveal a situation of harm to the minor that hinders adequate legal representation by both parents;
d) when requested by the minor who is fourteen years old or older.
In any case, the judge may appoint a special guardian when parents appear temporarily unsuitable for serious reasons to represent the interests of the minor. The appointment of the guardian must be briefly motivated. Articles 78, 79, and 80 apply.
The judge may grant specific powers of substantive representation to the special guardian of the minor, either in the appointment order or by an unappealable order issued during the proceedings. The special guardian of the minor listens to the minor in accordance with Article 315-bis, paragraph 3, of the Civil Code, within the limits of Article 473-bis.4.
The minor who is fourteen years old or older, parents exercising parental responsibility, the guardian, or the public prosecutor may request, with a motivated application to the president of the court or the presiding judge, a non-appealable decree revoking the guardian for serious non-compliance or because the grounds for their appointment no longer exist."
With the mentioned provision, the tasks and role of the special guardian in the family court process of the minor have been precisely defined.
The decree issued by the Pisa Tribunal on October 10, 2023, President and Rapporteur, Dr. Eleonora Polidori, identifying in the reform law the "revision and strengthening of the institute, which, as known, has become an even more effective tool firmly rooted in broad provisions" [Tribunal of Pisa, Decree of October 10, 2023], identifies the essential foundations for the right to compensation for the guardian and the obligated parties to pay it.
In the detailed regulation of the reform, there is a lack of explicit reference to the remuneration of a role that prima facie involves great delicacy and responsibility, often requiring expertise typical of professionals practicing legal professions, who might be involved in specific judicial activities. Especially following the Cartabria reform, it is undeniable that «this institute is destined to be subject to increasingly frequent applications, and candidates for the appointment of guardians of minors, in the continuing silence of the legislator on this point (even in the new provisions of Article 473 bis.7 and 473 bis.8 of the Civil Procedure Code), are, in practice, in the vast majority of cases, lawyers specializing in family law, professionals who, in carrying out the assignment, apply not only their human qualities of balance and common sense but also,
above all, their baggage of technical-professional knowledge (so much so that in the practice of many judicial offices, having completed specific training courses is a preferential criterion for appointment).» [Ivi].
Therefore, the nature of the appointment of the guardian and the complex set of knowledge and skills employed to satisfy the minor's interests in situations where their mandatory appointment is required, unless the minor themselves requests it in proceedings concerning them, are clear.
Regarding the intensity of the commitment necessary to fulfill the assigned task, the decree further states that this is a role that normally "involves multiple meetings, discussions, and hearings and spans a significant amount of time, sometimes requiring the appointed guardian to listen to the minor, resolve possible conflicts between parents, travel, and undertake other demanding tasks." [Ivi].
Preliminarily, concerning the issue of the guardian's compensation, there is a systematic consideration within the general framework of the legal system regarding those institutes that intervene in situations where an intervention in favor of a vulnerable or incapable person is required: the gratuitousness of a professional (in general, work-related) service in our legal system can only be exceptional, given the general rule of its onerousness. The essential basis for this principle is Article 36 of the Constitution, which states that «The worker is entitled to a wage proportionate to the quantity and quality of his work and in any case sufficient to ensure himself and his family a free and dignified existence. The maximum duration of the working day is established by law.»
As a consequence, cases of gratuitous professional services are expresslyprovided for by law, and «when the legislator wanted to establish the gratuitousness of a mandate, it did so expressly, for example, for the guardian of the incapacitated person (Article 379 of the Civil Code) or for the support administrator (Article 411 of the Civil Code, which also refers to Article 379 of the Civil Code).» [Ivi].
Article 379 of the Civil Code, within the framework of the regulation of interdiction, is applied to support administration and states that "The guardianship office is free of charge. However, considering the extent of the estate and the difficulties of administration, the guardianship judge can grant the guardian a fair indemnity. Moreover, if special circumstances require it, after hearing the deputy guardian, the judge can authorize the guardian to be assisted in the administration, under his personal responsibility, by one or more salaried persons." This provision, while exceeding the limit of essential and total gratuitousness, does not go beyond the so-called fair indemnity with a substantial function of expense reimbursement, far from the function of remuneration.
The issue is particularly delicate concerning Support Administration, an institute regulated by Law No. 6 of January 9, 2004, aiming to ensure legal protection and support to people completely or partially lacking autonomy in performing daily life functions through temporary or permanent support interventions.
Support Administration, initially designed for the family member of the vulnerable person, often already involved in caring for the relative at the time of appointment, yet needing an enabling measure for effective interaction with entities and institutes, including public ones, has over the years greatly expanded its scope of application and increased the complexity in performing the tasks assigned to the Support Administrator, often identified in a professional such as a lawyer or accountant.
The delicacy of the issue of compensation due to the Support Administrator lies in the fact that the time and space required for the care of the vulnerable person often detract from the ordinary activities of the professional, with detrimental consequences for the professional, or, when the alternative is resolved within the permitted discretionary choice, in a deferral of fulfillment for the administered person, in a decrease in the quality and efficiency of the service provided to them by the Support Administrator.
However, in this context, there is an inviolable limit set by the explicit legislative provision cited.
This is not the case for the guardian, where, on the contrary, the legislator is silent, and in light of the general rule of Article 03 of the Constitution on the remuneration of professional work; on the other hand, "it would be irrational for an assignment that entails burdensome and challenging activities (just think of listening to the minor alone) and consequent responsibilities (a chapter that should be opened separately since it cannot even be imagined that the guardian is not civilly liable for their actions)" [Ivi] and "it would be irrational (...) for diligent performance of such an assignment not to result in a corresponding right to adequate compensation. And it would be so irrational that one should even doubt the constitutionality of this legislative void." [Ivi].
Returning to the institute of the minor's guardian, it is framed within the structure of civil proceedings as one of the "other judicial aids" referred to in Article 68 of the Civil Procedure Code, based on the fact that the guardian can be considered an "expert in a specific art or profession" or a person "capable of performing acts that the judge can appoint in cases where they are unable to perform these acts alone."
Of particular relevance is the part of the motivation of the decree under review where it specifies that the guardian is «far from being a long arm of the judge; on the contrary, they assume a function and a role of full care and protection of the minor's interest, and no one doubts that, to protect this interest, they can even challenge the decisions of the same judge who appointed them» [Ivi], which sets them apart from the role of, for example, the technical consultant, as the guardian has an active role that fulfills the condition of the minor as a substantial and procedural party in the proceedings concerning them.
Finally, the decree also clarifies two other essential aspects related to the methods of quantifying the compensation and identifying the parties obligated to pay it.
Regarding the first aspect, based on everything mentioned regarding the professional nature of the guardian's activity, according to Article 52 of the implementing provisions of the Civil Procedure Code, «the compensation must be determined by a decree of the Judge who appointed the auxiliary 'taking into account the activity carried out,' and the decree determining the compensation, under Article 53 of the implementing provisions of the Civil Procedure Code, must indicate the 'party that is obliged to pay them» [Ivi].
Regarding the criteria for quantification, it is necessary to distinguish: If defensive activities have been carried out, Ministerial Decree No. 147 of August 13, 2022, no. 147 (regulation amending Decree No. 55 of March 10, 2014, concerning the determination of parameters for the liquidation of fees for the legal profession, pursuant to Article 13, paragraph 6, of Law No. 247 of December 31, 2012), Article 10 - septies applies, which states that "For defensive activities carried out by the lawyer as the minor's guardian, the compensation is determined by applying the parameters specified in the tables attached to this decree relating to the procedures and trials in which they are appointed each time.";
If, instead, the guardian's activities have exclusively aimed to represent the minor's interest in relations with parents and the Judge and to listen to the minor, in this case, Article 49 of Presidential Decree No. 115 of May 30, 2002, no. 115, comes into play. This regulation, in terms of List of entitlements, provides that "Auxiliaries of the magistrate are entitled to fees, travel and subsistence allowances, travel expenses, and reimbursement of expenses incurred for the performance of the assignment," and Article 51 of the same DPR mentioned above, in terms of Determination of variable fees and increase of fixed and variable fees, states that "In determining variable fees, the magistrate must take into account the difficulties, completeness, and value of the service provided. 2. Fixed and variable fees can be increased by up to twenty percent if the magistrate declares the urgency of performance by motivated decree."
Finally, who should pay? Obviously, the parents, and this conclusion is based on two essential considerations: Firstly, the Cartabria Reform, which, as mentioned, specified and strengthened the institute of the minor's guardian, even providing for the mandatory appointment in certain cases, with the penalty of procedural nullity if the appointment is omitted. In general, the cases that lead to the aforementioned appointment can be traced back to violations by parents regarding basic duties belonging to them, and it would be contradictory for any interpretation of the law to exempt them from the corresponding obligation due to the violation of their parental duties.
Regarding the consideration that the guardian is appointed in situations where, precisely due to the aforementioned violations, a conflict is created, in fact, between parents and children, it is worth specifying that it does not constitute a conflict in the technical sense, meaning that the parent is exempt from the obligation to provide for the needs of minor children. This obligation still exists even when these needs consist, for minor children, in finding assistance and protection, as substantial and procedural parties, within the framework of the proceedings concerning them.